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确保我国粮食安全的政策要点

确保我国面临困难：在大型国际活动中粮食安全的政策要点

从中长期看，由于人口增加，耕地减少，城市化加快，人民生活水平提高，我国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将是偏紧的。粮食是关系国计民生的特殊商品，确保粮食安全是一项长期的战略任务。我国粮食问题从总体上要主要依靠自己解决，完全自给自足或依赖他人都是不可取的。但粮食问题不是孤立的，要充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，实施可持续发展战略等长期目标结合起来。以提高粮食综合生产能力和优化粮食生产布局为主，以粮食储备调节和粮食进出口调节为辅，保护好农民的种粮积极性，强化对低收入阶层的粮食援助，是确保我国粮食安全的合理途径。

１、切实保护和稳定提高粮食综合生产能力。

粮食生产的基本资源耕地、水资源等一旦减少，使粮食生产的能力遭到破坏，必然危及粮食安全。保护和提高粮食生产能力是确保国家粮食安全的基础。调减粮食种植面积要稳步进行，要实现产需总量的大体平衡，近中期内全国粮食面积需要稳定在１６亿亩左右。必须要严格控制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占行为，通过复垦增加耕地资源，减缓总耕地资源的下降速度。要积极研究和推广先进的农业节水技术，同时，保证灌溉设施得到保护和有效利用，并加大对水利设施的投资力度，提高我国水资源的利用率。要充分利用ＷＴＯ框架下的“绿箱政策”，强化粮食增产的科技支撑体系。应把提高粮食品质作为科技攻关和推广的重点。国家商品粮基地建设要调整结构，向优质化方向发展。

２、优化粮食生产区域布局，加强国家对粮食主产区的扶持。

确保粮食安全，并不意味着所有地区都实现粮食自给，更不能否定个别地区通过与产区交换或国际贸易而获取粮食的可能性。要积极引导和强化市场对粮食供需的调节作用，从各地区追求区域内的产需平衡向全国供需平衡转变。在东南沿海经济发达地区和大中城市郊区，要积极发展经济价值高的其他作物，不必追求过高的粮食自给率；西部要着眼于加强生态建设，继续因地制宜地退耕还林，适度扩大林地和草地面积；南方要退耕还湖，扩大湖地面积；东北应适度压缩既耗土地又耗水资源的稻谷生产，归还和扩大湿地面积。我国粮食生产愈来愈向粮食主产区集中，即集中到东北三省、黄淮海平原、长江中下游平原等地区。要增加国家对粮食主产区的财政和信贷投入。

３、保护好农民的种粮积极性。

由于近年粮食供过于求，粮价持续走低，各种生产要素费用不断上升，相当一部分农民种粮处于无利可图状态，农民种粮积极性受到严重影响。解决这个问题，一是在粮食放开经营后，必须探索对生产者进行直接收入补贴的方式。二是应当在降低粮食生产成本上想办法。要依靠科学技术的进步，降低要素投入成本。逐步降低农业税税率，减轻粮食生产的税收负担，是保证粮食生产收益、增加农民种粮收入的有效的途径。我们对中部地区一些县粮食生产效益的调查表明，农村税费改革后虚轻实重的农业税，几乎抽取了粮食生产的全部剩余。建议由中央统一确定分期减征幅度，在５年内实现取消农业税的政策目标。这种“以税惠农”的办法最能保证农民直接受益，管理成本低，可操作性强。

４、完善国家粮食储刺桑备制度。

粮食储备是政府调控粮食市场、确保粮食安全的重要手段。但粮食储备体系只是解决粮食安全的应急措施。确保国家粮食安全的基础是在“地里”，而不是在“库里”。我国粮食储备制度目前仍存在很大缺陷，主要是国家储备粮功能定位不明确，储备规模过大，成本过高；国家粮食储备暴露出了明显的效率低、时效性差、透明度低等弊端。要对国家粮食储备体系从制度上重新进行设计。一是要对国家储备粮明确定位，合理确定国家粮食储备规模。目前国家粮食储备的政策目标主要有粮食安全目标、稳定收入目标、稳定价格目标和储备本身的经济效益目标。从近几年粮食储备运行看，价格支持和稳定生产者收入日益成为专项储备粮的主要目标。事实证明，国家粮食储备不可能担负这么多的政策目标。今后，价格支持和稳定生产者收入不宜设定为国家粮食储备的目标。要通过建立对粮食主产区农民的收入支持制度，替代国家粮食储备承担的价格支持和稳定生产者收入的功能。确保国家粮食安全应是国家粮食储备制度的最重要的目标。从这一原则出发，要合理确定国家储备粮的规模。根据世界各国的经验，粮食的安快刀乱麻全储备规模大约是粮食消费总量的１７％，其中专项储备５％，周转储备１２％，即使不考虑农民手中的储备，按全国总消费量的５％计，５００亿斤的国家专项储备规模即可达到国际公认的安全水准。这部分储备只负责平抑趋势产量与实际产量之间的差额，保障粮食安全。目前中央储备粮的规模已达到１２００亿斤，规模过大，要逐步降低。二是要由以前主要通过行政分配销售储备粮指标的做法，向中央储备粮通过市场吞吐的宏观调控模式转变。从我国以往经验看，粮食储备的吞吐如果由到2015年已上升至25kg粮食行政部门层层分解计划指标，不通过市场进行，不能主动地、预防性地影响市场和引导价格，调控效果很差。三是应该打破国有粮食企业垄断经营储备粮的局面，鼓励各类企业经资格审定后从事储备粮经营业务，进行平等竞争。四是农户粮水溶型、无溶剂型和热熔型胶黏剂将具有不错的发展前景食储备对国家粮食安全起着重要作用，要采取相应的政策，主动引导农户的粮食储备行为。可以采取类似于粮食银行的做法，鼓励农民集中存粮。

５、依靠国际市场来调剂余缺。

我国解决粮食问题必须立足于提高国内粮食综合生产能力，但也要充分利用国际市场调剂余缺和品种。适当多进口一点粮食对于保护和改善我国生态环境是有利的。从中长期看，我国的粮食自给率可平均保持在不低于９０％的水平上。从以往经验看，出现过国内粮食供给相对平衡的时候却大量进口，国内粮食减产供应紧张柿树目的时候又大量出口的怪现象。要统一协调粮食内外贸政策，要提高粮食进出口的运作效率，防止粮食的进出口方向与国内的供需实际严重脱节，减少“逆向调节”。今后应把粮食安全的重点放在基本口粮方面，对饲料用粮等采取更加灵活的策略。应推行南进北出的进出口策略。南方销区可利用ＷＴＯ配额从国际市场进口玉米、小麦及其制品和饲料等产品，北方可利用市场区位优势出口大米、玉米、小麦和大豆等农产品。

６、保障特殊群体的粮食安全。

粮食安全的基本内涵是指“确保所有的人在任何时候都能买得到，又能买得起他们需要的基本食品”。在我国，确保粮食安全应包括三项具体目标：一是保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平；二是通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度地保证粮食市场供求平衡；三是保障特殊群体的食品安全。目前我国农村还有２８００多万贫困人口，城市还有不少收入低的居民包括下岗职工，而且几乎每年我国都有一些地区遭受严重的自然灾害。除此之外，有的是身体残缺缺乏劳动能力，有的是严重疾病丧失工作能力等等。必须把保障这些特殊人群的粮食安全问题作为确保国家粮食安全的重要内容。要借鉴国外的一些做法，为需要救济的低收入人口提供粮食援助，使其维持正密叶棘豆常的生活。

７、尽快建立和完善粮食信息预警系统。

目前，粮食生产、流通、库存、消费等方面的一些基本情况，并不很清楚。如对粮食库存量的看法就不尽一致。要开展粮食产、供、销、存环节的跟踪调查。加强对粮食播种面积的调查与核实。要对农户存粮的情况进行动态监控。要逐步建立权威的粮食生产、消费、库存信息发布制度。

作者：国务院发展研究中心农村研究部 韩俊